La Cour des comptes et les chambres régionales des comptes de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique, de La Réunion et de Mayotte ont réalisé une évaluation de l’octroi de mer. La CRC a publié les constatations faites dans ce cadre.
Que disent la CRC et la Cour des Comptes ? « Les inconvénients du système de l’octroi de mer l’emportent clairement sur ses avantages. Le statu quo paraît inenvisageable, compte tenu des constats posés. »
Lisons le texte publié in extenso :
Cette taxe s’applique aux importations de biens ainsi qu’aux livraisons de biens effectuées à titre onéreux par les personnes qui les ont produits. Historiquement, son objet était celui de financer les collectivités locales. En 2023, son produit total est de 0,6 milliard d’euros pour les Antilles et la Guyane.
Un objectif économique s’est ajouté pour rendre l’octroi de mer compatible avec les règles fondatrices de la construction européenne, et, en particulier, la suppression des droits de douane au sein du marché unique européen.
Le rapport public thématique de la Cour des comptes s’inscrit dans le contexte particulier du comité interministériel de l’outre-mer du 18 juillet 2023 qui porte en particulier sur la réforme de l’octroi de mer dans un objectif de baisse du prix des produits de grande consommation. Cette réforme sera traduite au plus tard dans le projet de finances pour 2025 et s’achèvera au plus tard fin 2027.
Elle s’inscrit également dans l’agenda européen. L’évaluation de cette politique publique a été guidée par la volonté de répondre à des questions évaluatives précises :
. dans quelle mesure l’octroi de mer a-t-il un impact sur les finances locales ? (I) ;
.quel est l’impact de l’octroi de mer sur le développement de l’économie locale ? (II).
I) L’impact de l’octroi de mer sur les finances locales
La Cour relève que l’octroi de mer a un impact positif sur le volume et le dynamisme des recettes des communes. En 2022, ses recettes nettes globales ont atteint un niveau historique de 1,64 Md€ dont 373 M€ pour la Guadeloupe, 346 M€ pour la Martinique et 240 M€ pour la Guyane. Entre 2014 et 2022, elles connaissent une hausse moyenne de 5,33 % en Guyane, de 4,97 % en Guadeloupe et de 4,15 % en Martinique.
Cette recette majeure est, qui plus est, relativement insensible aux chocs conjoncturels. En 2022, le produit de cette taxe représente pour la collectivité territoriale de Martinique 8 % des produits de gestion, pour la collectivité territoriale de Guyane 11,9 % et pour la région Guadeloupe 32 %. La recette représente en moyenne plus d’un tiers des recettes de fonctionnement des communes (Guadeloupe, 33,5 %, Guyane 35,8 %, Martinique 36,7 %). Elle est principalement affectée aux dépenses de fonctionnement des communes. Les critères de répartition de la ressource reposent sur des bases juridiques variées et parfois incertaines, et sur des critères disparates.
L’octroi de mer couvre près de la moitié des dépenses de personnel des communes. Son impact sur les dépenses d’investissement est cependant très faible. Son montant est dérisoire au regard des recettes mobilisées pour le fonctionnement. Entre 2014 et 2022, il s’est élevé à 30,8 M€ en moyenne par an. Il représente 22,8 % des sommes collectées au titre de l’octroi de mer en Guyane, 8 % en Guadeloupe et 5,6 % en Martinique. La recette est versée dans le cadre du Fonds régional pour le développement économique et l’emploi (FRDE),
La taxe repose sur un régime globalement instable, peu prévisible, marqué par une complexité excessive et caractérisé par une faible transparence. Cette situation est liée d’une part aux ajouts, retraits ou changements périodiques de biens sur les listes de produits taxés, et d’autre part, au nombre de taux effectifs interne et externe. Selon les territoires pour le seul octroi de mer externe, il y a de sept à seize taux différents des communes (14 en Guadeloupe, 11 en Martinique et 16 en Guyane).
Ces taux, comme les décisions d’exonération, sont également modifiés très fréquemment. Ainsi de 2014 à 2022, la Région Guadeloupe a voté 164 délibérations modifiant l’octroi de mer, la CTM, 160 et la CTG, 96. Les modalités actuelles de pilotage du dispositif tendent de fait à privilégier les entreprises en place, qui maîtrisent les procédures régionales et réduit les effets de la concurrence sur les prix.
L’absence de prévisibilité se double d’un manque de transparence, en particulier sur les décisions d’exonérations et de changements de taux. Cette situation est d’autant plus regrettable que le coût cumulé des exonérations et taxes non perçues atteint 490 M€ par an.
Les taxations externes (importations) représentent 97 % des ressources de la taxe contre seulement 3 % pour les taxations internes (production locale). Cette préférence pour la taxation des importations est porteuse d’une contradiction avec l’objectif de renforcement et de développement du tissu productif local : les collectivités locales n’ont pas d’intérêt à ralentir les importations qui diminueraient leurs ressources de fonctionnement en favorisant des productions locales moins taxées.
II) L’impact de l’octroi de mer sur le développement de l’économie locale
Les territoires ultramarins sont exposés à des handicaps structurels, qui génèrent des surcoûts de production spécifiques, que le différentiel d’octroi de mer est censé compenser. L’évaluation de la Cour révèle que sa contribution à cette compensation est limitée.
L’influence de la taxe sur la compétitivité des entreprises est également très limitée. Ses effets économiques apparaissent au mieux non quantifiables, au pire et le plus souvent non avérés.
Les calculs de la Cour ne permettent pas de démontrer l’impact de l’octroi de mer sur la variation de la compétitivité des entreprises concernées. De même, l’effet sur la création d’entreprises reste globalement faible.
Cette taxe a logiquement tendance à favoriser les entreprises déjà présentes sur le territoire et parfois les positions acquises. Cela ne se traduit pas par des prix plus bas pour les consommateurs locaux par rapport aux biens importés. Cela ne permet pas également aux productions locales d’accroître leur position concurrentielle par rapport aux importations et de s’y substituer à terme, au moins partiellement.
Les impacts négatifs de la taxe sur le niveau des prix sont avérés (de l’ordre de 5 à 10 % de surcoûts moyens). Ils sont toutefois difficiles à quantifier branche par branche car l’octroi de mer, contrairement à la TVA, n’est pas « traçable » pour les consommateurs finaux.
La taxe a également un impact négatif sur les services publics. Au titre des biens importés, ils se sont acquittés de 159 M€ depuis 2017. Cette charge a également pesé sur les budgets des structures hospitalières déjà financièrement fragiles, et au final sur l’assurance maladie.
L’octroi de mer joue un rôle protecteur vis-à-vis des importations, mais n’est pas conçu comme un outil permettant de renforcer la compétitivité des entreprises et de leurs exportations. Il est en effet supposé permettre aux entreprises de consolider leurs positions sur le marché local, de dégager des marges de manœuvre pour investir, d’augmenter leur taille et finalement d’exporter davantage vers le marché de l’Union européenne qui leur est ouvert sans aucune barrière douanière.
La taxe ne favorise pas non plus une insertion accrue des départements et régions d’outre-mer dans leur environnement régional immédiat. Il ne constitue pas un élément d’incitation pour modifier le modèle de commerce extérieur existant : dépendance aux importations, flux avec la France hexagonale très prépondérants, insertion très limitée dans les chaines de valeurs économiques régionales des Caraïbes.
Les inconvénients du système de l’octroi de mer l’emportent clairement sur ses avantages. Le statu quo paraît inenvisageable, compte tenu des constats posés.
Un scénario « de rupture » pourrait être proposé. Il conduirait à substituer à l’octroi de mer une nouvelle ressource, qui pourrait s’appuyer par exemple sur une « TVA régionale ». Il nécessiterait toutefois une étude d’impact complète, sortant du cadre de cette enquête évaluative.
Aussi, la Cour propose un scénario central à court terme. Il repose sur des réformes substantielles autour de quatre orientations : renforcer son pilotage et son contrôle ; optimiser l’emploi de ses ressources ; adopter des mesures de simplification, de transparence et de lisibilité du dispositif ; atténuer ses effets sur le niveau des prix.
La Cour préconise aussi de prévoir une exonération obligatoire, et non plus facultative, du paiement de l’octroi de mer y compris régional à l’importation pour les biens concourant aux missions régaliennes de l’État et à la santé.
